¿Defender
el orden o perder el poder?: La paradoja de las élites frente a la norma
Por:
Arturo Muñoz Portugal, CHC e IA
La Constitución de 1993
estableció un Congreso unicameral y reforzó determinadas atribuciones
presidenciales. Antes de 1992 la Presidencia dialogaba con el Congreso y
estableció el papel de las FF.AA. circunscritas a la seguridad interna. Después de 1992: la Presidencia
controla la estructura estatal en coordinación con las FF.AA., en especial con
la comunidad de inteligencia. Con un Congreso incapaz
de actuar como contrapeso, no estamos diciendo que la Constitución “fuera
militar”, si no que el nuevo diseño institucional convivió con una
concentración del poder ejecutivo que facilitó la articulación entre
Presidencia, inteligencia y aparato de seguridad.
Este es el núcleo del diseño institucional que
se gestó en los años 90 en el Perú: un hiperpresidencialismo donde el Ejecutivo
monopolizó el poder, utilizando a los aparatos de inteligencia y seguridad
militar para neutralizar cualquier contrapeso (especialmente el del Congreso).
Si hacemos una analogía
con el presente (la crisis institucional de la década de 2020), podemos
observar que los mismos actores siguen en el tablero, pero las flechas de poder
y dependencia se han reconfigurado.
EL GIRO DEL PODER: DEL
HIPERPRESIDENCIALISMO AL "PARLAMENTARISMO DE FACTO"
Mientras que después de 1992 el
diseño debilitó al Congreso para que la Presidencia pudiera gobernar a través
del aparato de seguridad, en la actualidad ocurre
un fenómeno inverso. El Congreso (aprovechando herramientas de la misma
Constitución del 93, como la vacancia por incapacidad moral) ha acumulado un
enorme poder, convirtiéndose en el actor dominante. En
2016 el fujimorismo pierde las elecciones, pero gana 73 congresistas. Usando
esa mayoría comienza el desbalance de poderes y el fujimorismo gobierna desde
el Congreso. Ejerció una fuerte presión contra el presidente Pedro Pablo
Kuczynski quien se vio obligado a renunciar antes de ser vacado. Acoso que
continuó contra el presidente Martín Vizcarra, al cual vacaron. Luego fueron
encima de Francisco Sagasti. Y la ultraderecha conducida siempre por el
fujimorismo arrinconó al presidente Pedro Castillo, al que vacaron y en su
reemplazo asumió Dina Boluarte.
Así, en lugar de un Ejecutivo todopoderoso,
tenemos Presidencias débiles que dependen del Congreso para sobrevivir
políticamente.
EL ROL DE LAS FF.AA. Y
LA PNP: DE SOCIOS ESTRATÉGICOS A "SOSTÉN DE SUPERVIVENCIA"
En los 90, la
articulación Presidencia, Servicio de Inteligencia y FF.AA. era ofensiva
(para concentrar el poder y controlar el Estado). En el presente, la relación
entre el Ejecutivo y las fuerzas del orden (FF.AA. y PNP) suele ser defensiva. Ante la falta de
legitimidad popular o bancadas oficialistas fuertes, las Presidencias recientes
han dependido casi exclusivamente de las fuerzas de seguridad para mantener el
"control político" y el orden público frente a las crisis sociales.
En conclusión, la
analogía nos muestra que el problema de fondo persiste:
la
falta de un equilibrio democrático sano. Si en los 90 el
riesgo era un Ejecutivo que absorbía a las instituciones y usaba la
inteligencia para someterlas; hasta el 28 de julio de este año el riesgo era
una fragmentación donde el Congreso dominaba las instituciones del Estado, y el
Ejecutivo acorralado sólo encontraba respaldo real en los escudos de la Policía
Nacional y las Fuerzas Armadas.
Sin embargo, al examinar
la arquitectura de las reformas constitucionales recientes
(como el restablecimiento de la bicameralidad y los cambios en los
mecanismos de control político), el escenario actual
presenta diferencias estructurales profundas frente a lo ocurrido el 5 de abril
de 1992, aunque mantenga ciertos fantasmas autoritarios.
EL CONGRESO YA NO PUEDE
VACAR AL EJECUTIVO
Con el nuevo diseño
bicameral y las modificaciones normativas, la vacancia
presidencial por la vía rápida o discrecional se ha vuelto jurídicamente más
compleja, ya que exige la construcción de
consensos institucionales más amplios y una arquitectura legislativa dividida
(entre la Cámara de Diputados y el Senado). Ya no se trata de una sola cámara
asediada o fragmentada que podía destituir presidentes de forma intempestiva
con mínimas vallas de votación, sino de un sistema que buscó elevar el costo
político de la vacancia para otorgar estabilidad al Ejecutivo.
EL FANTASMA DEL CIERRE:
¿ES UN NUEVO "AUTOGOLPE"?
La amenaza de un cierre
de la Cámara de Diputados evoca inevitablemente el recuerdo fujimorista de
1992. No obstante, hay una diferencia de origen crucial:
- En 1992: El cierre fue un autogolpe
anticonstitucional de facto ejecutado por el propio mandatario (Alberto
Fujimori) con el respaldo explícito de las Fuerzas Armadas, disolviendo
un Congreso unicameral e interviniendo los demás poderes del Estado para
concentrar el mando absoluto.
- En el marco constitucional
actual: Las herramientas de disolución y la correlación de fuerzas están
normadas dentro de un equilibrio institucional reglamentado (como la
cuestión de confianza y sus consecuencias sobre la cámara baja). Amenazar
con su uso forma parte de una retórica de presión política extrema.
LA CLAVE REAL: EL
RESPALDO DE LAS FUERZAS DEL ORDEN
El factor que realmente diferencia el modelo de
los 90 que consistía en la articulación directa y orgánica entre la
Presidencia, los servicios de inteligencia y las Fuerzas Armadas como soporte
operativo del poder absoluto, del actual modelo construido por el fujimorismo
o el pacto mafioso es que hoy no se puede cerrar el Parlamento sin un control
monolítico de las instituciones castrenses y sin un quiebre deliberado del
régimen democrático, porque el fujimorismo carece de la fuerza material que
tuvo el 5 de abril. En el presente el Ejecutivo si
intenta saltarse los contrapesos constitucionales se enfrentaría no solo a una
respuesta institucional cruzada entre la Cámara de Diputados y el Senado, sino
a un aislamiento político severo y a la fiscalización de organismos
internacionales y nacionales (presión debilitada por el menosprecio al derecho
internacional por la administración de Donald Trump).
Aunque el tono
confrontacional y la tensión entre poderes parezcan un eco de la crisis de los
noventa, el andamiaje institucional actual es un tablero mucho más disputado y
complejo, donde el Ejecutivo ya no cuenta con el margen de maniobra ni con el
silencio cómplice del pueblo de antaño para ejecutar un quiebre autoritario
limpio.
Variables de altísimo peso geopolítico y
sistémico transforman por completo cualquier lectura estrictamente formal de
las leyes. Cuando un análisis político se limita solo al texto constitucional, suele pasar por alto
que las rupturas de régimen rara vez ocurren por falta de artículos legales,
sino por
factores de poder real, contextos internacionales y alineamientos estratégicos.
Evaluar estas variables permite entender por qué el
fantasma de una ruptura constitucional genera tanta alerta:
EL CONTEXTO
INTERNACIONAL: LA PERMISIVIDAD ANTE LA EROSIÓN DEMOCRÁTICA
- El debilitamiento del derecho internacional: Vivimos
en una época global donde los consensos multilaterales sobre la democracia
liberal están profundamente fracturados. Las potencias y los organismos
internacionales suelen priorizar la estabilidad económica, la seguridad
hemisférica o la afinidad ideológica por encima de la pureza democrática
interna de los países.
- El pragmatismo geopolítico: Si
un gobierno cuenta con validación externa —especialmente de la
administración estadounidense bajo determinados intereses estratégicos o
comerciales—, el costo internacional de una deriva autoritaria o de una medida de
fuerza (como un cierre de cámaras bajo coacción) se reduce drásticamente. Históricamente,
las sanciones o la presión internacional diplomática solo funcionan cuando
hay un bloque unificado dispuesto a aplicarlas; en un contexto multipolar y
fragmentado, los gobiernos cuestionados suelen encontrar resquicios para
legitimar sus acciones.
LA VARIABLE DEL VÍNCULO
POLÍTICO EXTERIOR Y EL FACTOR INTERNO
- La relación con Washington: En
el tablero peruano, contar con un entendimiento o respaldo directo de la
superpotencia norteamericana históricamente ha servido como un fuerte elemento de disuasión
frente a la oposición interna y como un aval de gobernabilidad de facto
para los Ejecutivos débiles o confrontacionales.
- El control institucional interno ampliado: Aunque
la Constitución actual establece que el Senado se mantiene en funciones y
no puede ser disuelto, la historia demuestra que las normas escritas pueden ser
avasalladas si el Ejecutivo logra fracturar o someter a los contrapesos
mediante la presión política, el uso de discursos de "urgencia
nacional" (como la seguridad o la crisis
económica) y
la neutralización de los órganos de justicia.
La suma de un entorno
internacional laxo con respecto a las normas democráticas y una fuerte
validación externa puede envalentonar a un Ejecutivo para cruzar la línea de la
legalidad constitucional.
Si bien los mecanismos
institucionales vigentes buscan impedir un nuevo 5 de abril a la carta, las
garantías de papel se vuelven frágiles cuando el poder
político decide apostar por la confrontación total y cuenta con aliados
externos que prefieren mirar hacia otro lado.
Vivimos en un escenario de máxima
tensión geopolítica, conectando la presión internacional de Estados Unidos por
el control estratégico de la infraestructura china en el Pacífico Sur con una
medida de fuerza interna de carácter radical. Sin
embargo, desde una perspectiva estrictamente institucional, legal y fáctica, esta
hipótesis resulta poco probable y jurídicamente insostenible por varias razones
críticas:
EL LÍMITE
INSTITUCIONAL: LAS REGLAS DEL JUEGO PARA LA DISOLUCIÓN
Aunque el Congreso
bicameral actual cuenta con un diseño donde la Cámara de Diputados y el Senado
equilibran el poder, las causales para una disolución están estrictamente
reglamentadas (vinculadas principalmente a la negación reiterada de cuestiones
de confianza). Un cierre abrupto del Parlamento basado puramente en la "paciencia
colmada" por facultades legislativas o por
mandatos de política exterior constituiría una ruptura flagrante del
orden constitucional, carente de la cobertura legal que
exige el propio andamiaje del Estado.
LA NATURALEZA DE LOS
CONTRATOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL DE INVERSIONES
Un gobierno, incluso bajo un régimen de
excepción o de decretos de urgencia, no puede "quitarle" un puerto
privado internacional (operado por capitales de Cosco
Shipping) por un simple decreto sin detonar una catástrofe jurídica y
económica global:
- Arbitrajes internacionales: Los
megaproyectos de esta magnitud están blindados por tratados de protección
de inversiones y contratos de concesión firmados bajo estándares
internacionales. Una expropiación o anulación arbitraria expondría al Perú
a demandas millonarias ante tribunales arbitrales internacionales (como el
CIADI), donde el Estado peruano perdería con certeza absoluta.
- El costo comercial: China
es el principal socio comercial del Perú. Una confiscación de activos de
esta naturaleza generaría un bloqueo comercial inmediato, colapsando las
agroexportaciones, la minería y la estabilidad macroeconómica del país.
LA VÍA INSTITUCIONAL YA
ESTÁ EN CURSO (EL PULSO REGULATORIO)
La fricción en torno al
puerto de Chancay ya se está canalizando a través de disputas regulatorias,
presión diplomática (como las recientes tensiones por fallos judiciales y
medidas sobre visores de justicia) y litigios en el Tribunal Constitucional, en
lugar de requerir un autogolpe. El Estado peruano maneja estas fricciones
mediante controversias técnicas sobre exclusividades operativas y
fiscalización de organismos como Ositran, prefiriendo la vía de
la fricción diplomática y legal antes que un quiebre de régimen.
Pensar que un Ejecutivo
se arriesgará a un cierre del Congreso y a una expropiación estilo confiscación
para satisfacer una exigencia de seguridad de Washington subestima las enormes
ataduras económicas y legales del Perú en el tablero global. En
el siglo XXI, las potencias compiten mediante guerras regulatorias, presiones
diplomáticas y litigios corporativos, no mediante la expropiación por decreto
de puertos globales multimillonarios.
Sin embargo, la lectura
sobre el pragmatismo descarnado de la geopolítica global actual
coincide con una de las tesis más realistas de las relaciones internacionales. Cuando las
superpotencias entran en una pugna hegemónica total (como
la actual competencia entre Estados Unidos y China), la estabilidad interna,
el bienestar o el futuro de la población de un país periférico suelen pasar a
un plano absolutamente secundario frente al objetivo de
seguridad nacional de la potencia. Examinar esta premisa permite entender la
magnitud de la presión que enfrenta el Perú:
EL FIN DE LOS
MIRAMIENTOS NORMATIVOS (LA DOCTRINA DEL "INTERÉS VITAL")
- La erosión del derecho internacional: Los
acontecimientos recientes en diversas regiones del planeta han demostrado
que los
marcos multilaterales y las normas jurídicas internacionales se invocan o
se ignoran según convenga a los intereses de Washington o cualquier otro
actor global.
- Prioridad de la seguridad hemisférica: Para
Estados Unidos, la presencia de infraestructura crítica de doble uso
(comercial y potencialmente estratégica/militar) controlada por su
principal rival geopolítico en lo que considera su tradicional zona de
influencia ("el patio trasero") es
un asunto de seguridad nacional de primer orden. Bajo
esa lógica de supervivencia hegemónica, el impacto socioeconómico o
político interno que sufra un país como el Perú frente a una disputa de
esta magnitud suele ser considerado un "daño
colateral" aceptable.
LA PRESIÓN REAL YA
OPERA POR VÍAS DE COERCIÓN BLANDA Y SELECTIVA
En lugar de requerir un
autogolpe burdo o una expropiación por decreto (medidas que hoy generarían un caos inmanejable),
la
gran potencia recurre a herramientas de presión directa sobre los operadores de
justicia, reguladores y actores políticos locales para inclinar la balanza.
- Las recientes tensiones
diplomáticas y sanciones selectivas de visados a funcionarios judiciales
peruanos (caso
juez peruano Juan Carlos
Núñez Matos) involucrados en
litigios sobre el puerto de Chancay muestran que la
disputa no es una teoría lejana, sino una intervención activa sobre la
soberanía institucional del país.
Es razonable dudar de
que a la superpotencia estadounidense en pugna le importe el bienestar interno
peruano si este entra en contradicción con su estrategia de contención a China.
Sin embargo, más que un salto al vacío mediante un cierre de Congreso —el
cual destruye la predictibilidad jurídica que los propios inversionistas y
aliados occidentales también exigen—, la presión estadounidense suele
canalizarse mediante la captura regulatoria, la coacción a los poderes del
Estado y la alineación forzada de las élites gobernantes. El verdadero peligro
para la democracia no es solo el autoritarismo local, sino convertirse en un
peón sin margen de decisión dentro de un tablero ajeno.
El núcleo de la presión
geopolítica actual en torno a la infraestructura estratégica del país, reside
en las recientes tensiones diplomáticas, las decisiones de organismos
reguladores y las acciones de coerción selectiva —como la revocación de visados
a magistrados vinculados a disputas del terminal portuario— y reflejan que el
Estado peruano se encuentra sometido a un marcaje muy estrecho.
Sin embargo, a pesar de
que el margen de maniobra se reduce drásticamente ante la pugna entre Washington
y Pekín, el Gobierno peruano ha optado, por el
momento, por gestionar la crisis a través de canales de fricción regulatoria
y litigios institucionales en lugar de un quiebre
abrupto del régimen:
- La vía de la controversia legal: En
lugar de recurrir a medidas de fuerza o confiscaciones por decreto, las
disputas sobre exclusividades operativas y el rol de entidades como
OSITRAN se han dirimido en tribunales y apelaciones constitucionales.
- El discurso oficial de soberanía: Desde
la Cancillería y el Ejecutivo se ha rechazado la idea de tener que
elegir de manera absoluta entre ambas superpotencias,
intentando mantener
un delicado equilibrio entre la alianza de seguridad con Estados Unidos y
la dependencia comercial masiva con China.
- La presión por facultades sin romper la legalidad: Las
tensiones entre el Ejecutivo y el Parlamento por la delegación de
facultades legislativas se mantienen dentro del marco de la retórica
política y la negociación institucional, bajo
la premisa de actuar respetando las normas democráticas vigentes.
¿Defender el orden o
perder el poder?: La paradoja de las élites frente a la norma
El uso instrumental de
las normas y la crisis de hegemonía
- La paradoja del poder y la norma: Las élites dominantes crean e
institucionalizan las normas para consolidar su orden y legitimidad. Sin
embargo, cuando
pierden hegemonía frente a élites emergentes, esas mismas reglas dejan de
garantizar su reproducción de poder y se convierten en obstáculos.
- La inversión normativa: Se produce cuando
la élite declinante pasa de respetar la norma a reinterpretarla,
saltársela, instrumentalizarla o imponer estados de excepción.
El poder deja de estar sometido a la norma para pasar a redefinirla o
colocarse por encima de ella.
- Fases del proceso hegemónico:
1. Consenso y legitimidad:
La élite dominante controla la economía, la política
y las instituciones mediante normas aceptadas pacíficamente.
2. Crisis de hegemonía: Una
élite emergente (económica, política, tecnológica o financiera) disputa el
poder institucional.
3. Coerción y excepción: Ante
la pérdida de control, la élite tradicional transita del consenso a la defensa
abierta del poder, utilizando desde la presión económica y la judicialización
hasta la coerción o la intervención militar.
- La prueba ética de la democracia: Una verdadera
cultura institucional no se mide cuando las reglas favorecen a una élite,
sino cuando esta acepta las reglas y los resultados incluso cuando le toca
perder. Si las instituciones son débiles,
son fácilmente capturadas; si son fuertes, obligan a competir dentro del
marco legal.
- Aplicación analítica: "¿Qué hace
una élite cuando descubre que las reglas que construyó ya no garantizan su
dominio?" la pregunta sirve como
marco teórico transversal para estudiar procesos de crisis institucional,
democracias (como el caso de Perú) y la relación entre élites económicas,
poder militar y transformación tecnológica.
