¿Defender el orden o perder el poder?: La paradoja de las élites frente a la norma

 

 

¿Defender el orden o perder el poder?: La paradoja de las élites frente a la norma

Por: Arturo Muñoz Portugal, CHC e IA

La Constitución de 1993 estableció un Congreso unicameral y reforzó determinadas atribuciones presidenciales. Antes de 1992 la Presidencia dialogaba con el Congreso y estableció el papel de las FF.AA. circunscritas a la seguridad interna. Después de 1992: la Presidencia controla la estructura estatal en coordinación con las FF.AA., en especial con la comunidad de inteligencia. Con un Congreso incapaz de actuar como contrapeso, no estamos diciendo que la Constitución “fuera militar”, si no que el nuevo diseño institucional convivió con una concentración del poder ejecutivo que facilitó la articulación entre Presidencia, inteligencia y aparato de seguridad.

Este es el núcleo del diseño institucional que se gestó en los años 90 en el Perú: un hiperpresidencialismo donde el Ejecutivo monopolizó el poder, utilizando a los aparatos de inteligencia y seguridad militar para neutralizar cualquier contrapeso (especialmente el del Congreso).

Si hacemos una analogía con el presente (la crisis institucional de la década de 2020), podemos observar que los mismos actores siguen en el tablero, pero las flechas de poder y dependencia se han reconfigurado.

EL GIRO DEL PODER: DEL HIPERPRESIDENCIALISMO AL "PARLAMENTARISMO DE FACTO"

Mientras que después de 1992 el diseño debilitó al Congreso para que la Presidencia pudiera gobernar a través del aparato de seguridad, en la actualidad ocurre un fenómeno inverso. El Congreso (aprovechando herramientas de la misma Constitución del 93, como la vacancia por incapacidad moral) ha acumulado un enorme poder, convirtiéndose en el actor dominante. En 2016 el fujimorismo pierde las elecciones, pero gana 73 congresistas. Usando esa mayoría comienza el desbalance de poderes y el fujimorismo gobierna desde el Congreso. Ejerció una fuerte presión contra el presidente Pedro Pablo Kuczynski quien se vio obligado a renunciar antes de ser vacado. Acoso que continuó contra el presidente Martín Vizcarra, al cual vacaron. Luego fueron encima de Francisco Sagasti. Y la ultraderecha conducida siempre por el fujimorismo arrinconó al presidente Pedro Castillo, al que vacaron y en su reemplazo asumió Dina Boluarte.

Así, en lugar de un Ejecutivo todopoderoso, tenemos Presidencias débiles que dependen del Congreso para sobrevivir políticamente.

EL ROL DE LAS FF.AA. Y LA PNP: DE SOCIOS ESTRATÉGICOS A "SOSTÉN DE SUPERVIVENCIA"

En los 90, la articulación Presidencia, Servicio de Inteligencia y FF.AA. era ofensiva (para concentrar el poder y controlar el Estado). En el presente, la relación entre el Ejecutivo y las fuerzas del orden (FF.AA. y PNP) suele ser defensiva. Ante la falta de legitimidad popular o bancadas oficialistas fuertes, las Presidencias recientes han dependido casi exclusivamente de las fuerzas de seguridad para mantener el "control político" y el orden público frente a las crisis sociales.

En conclusión, la analogía nos muestra que el problema de fondo persiste: la falta de un equilibrio democrático sano. Si en los 90 el riesgo era un Ejecutivo que absorbía a las instituciones y usaba la inteligencia para someterlas; hasta el 28 de julio de este año el riesgo era una fragmentación donde el Congreso dominaba las instituciones del Estado, y el Ejecutivo acorralado sólo encontraba respaldo real en los escudos de la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas.

Sin embargo, al examinar la arquitectura de las reformas constitucionales recientes (como el restablecimiento de la bicameralidad y los cambios en los mecanismos de control político), el escenario actual presenta diferencias estructurales profundas frente a lo ocurrido el 5 de abril de 1992, aunque mantenga ciertos fantasmas autoritarios.

EL CONGRESO YA NO PUEDE VACAR AL EJECUTIVO

Con el nuevo diseño bicameral y las modificaciones normativas, la vacancia presidencial por la vía rápida o discrecional se ha vuelto jurídicamente más compleja, ya que exige la construcción de consensos institucionales más amplios y una arquitectura legislativa dividida (entre la Cámara de Diputados y el Senado). Ya no se trata de una sola cámara asediada o fragmentada que podía destituir presidentes de forma intempestiva con mínimas vallas de votación, sino de un sistema que buscó elevar el costo político de la vacancia para otorgar estabilidad al Ejecutivo.

EL FANTASMA DEL CIERRE: ¿ES UN NUEVO "AUTOGOLPE"?

La amenaza de un cierre de la Cámara de Diputados evoca inevitablemente el recuerdo fujimorista de 1992. No obstante, hay una diferencia de origen crucial:

• En 1992: El cierre fue un autogolpe anticonstitucional de facto ejecutado por el propio mandatario (Alberto Fujimori) con el respaldo explícito de las Fuerzas Armadas, disolviendo un Congreso unicameral e interviniendo los demás poderes del Estado para concentrar el mando absoluto.
• En el marco constitucional actual: Las herramientas de disolución y la correlación de fuerzas están normadas dentro de un equilibrio institucional reglamentado (como la cuestión de confianza y sus consecuencias sobre la cámara baja). Amenazar con su uso forma parte de una retórica de presión política extrema.

LA CLAVE REAL: EL RESPALDO DE LAS FUERZAS DEL ORDEN

El factor que realmente diferencia el modelo de los 90 que consistía en la articulación directa y orgánica entre la Presidencia, los servicios de inteligencia y las Fuerzas Armadas como soporte operativo del poder absoluto, del actual modelo construido por el fujimorismo o el pacto mafioso es que hoy no se puede cerrar el Parlamento sin un control monolítico de las instituciones castrenses y sin un quiebre deliberado del régimen democrático, porque el fujimorismo carece de la fuerza material que tuvo el 5 de abril. En el presente el Ejecutivo si intenta saltarse los contrapesos constitucionales se enfrentaría no solo a una respuesta institucional cruzada entre la Cámara de Diputados y el Senado, sino a un aislamiento político severo y a la fiscalización de organismos internacionales y nacionales (presión debilitada por el menosprecio al derecho internacional por la administración de Donald Trump).

Aunque el tono confrontacional y la tensión entre poderes parezcan un eco de la crisis de los noventa, el andamiaje institucional actual es un tablero mucho más disputado y complejo, donde el Ejecutivo ya no cuenta con el margen de maniobra ni con el silencio cómplice del pueblo de antaño para ejecutar un quiebre autoritario limpio.

Variables de altísimo peso geopolítico y sistémico transforman por completo cualquier lectura estrictamente formal de las leyes. Cuando un análisis político se limita solo al texto constitucional, suele pasar por alto que las rupturas de régimen rara vez ocurren por falta de artículos legales, sino por factores de poder real, contextos internacionales y alineamientos estratégicos. Evaluar estas variables permite entender por qué el fantasma de una ruptura constitucional genera tanta alerta:

EL CONTEXTO INTERNACIONAL: LA PERMISIVIDAD ANTE LA EROSIÓN DEMOCRÁTICA

• El debilitamiento del derecho internacional: Vivimos en una época global donde los consensos multilaterales sobre la democracia liberal están profundamente fracturados. Las potencias y los organismos internacionales suelen priorizar la estabilidad económica, la seguridad hemisférica o la afinidad ideológica por encima de la pureza democrática interna de los países.
• El pragmatismo geopolítico: Si un gobierno cuenta con validación externa —especialmente de la administración estadounidense bajo determinados intereses estratégicos o comerciales—, el costo internacional de una deriva autoritaria o de una medida de fuerza (como un cierre de cámaras bajo coacción) se reduce drásticamente. Históricamente, las sanciones o la presión internacional diplomática solo funcionan cuando hay un bloque unificado dispuesto a aplicarlas; en un contexto multipolar y fragmentado, los gobiernos cuestionados suelen encontrar resquicios para legitimar sus acciones.

LA VARIABLE DEL VÍNCULO POLÍTICO EXTERIOR Y EL FACTOR INTERNO

• La relación con Washington: En el tablero peruano, contar con un entendimiento o respaldo directo de la superpotencia norteamericana históricamente ha servido como un fuerte elemento de disuasión frente a la oposición interna y como un aval de gobernabilidad de facto para los Ejecutivos débiles o confrontacionales.
• El control institucional interno ampliado: Aunque la Constitución actual establece que el Senado se mantiene en funciones y no puede ser disuelto, la historia demuestra que las normas escritas pueden ser avasalladas si el Ejecutivo logra fracturar o someter a los contrapesos mediante la presión política, el uso de discursos de "urgencia nacional" (como la seguridad o la crisis económica) y la neutralización de los órganos de justicia.

La suma de un entorno internacional laxo con respecto a las normas democráticas y una fuerte validación externa puede envalentonar a un Ejecutivo para cruzar la línea de la legalidad constitucional.

Si bien los mecanismos institucionales vigentes buscan impedir un nuevo 5 de abril a la carta, las garantías de papel se vuelven frágiles cuando el poder político decide apostar por la confrontación total y cuenta con aliados externos que prefieren mirar hacia otro lado.

Vivimos en un escenario de máxima tensión geopolítica, conectando la presión internacional de Estados Unidos por el control estratégico de la infraestructura china en el Pacífico Sur con una medida de fuerza interna de carácter radical. Sin embargo, desde una perspectiva estrictamente institucional, legal y fáctica, esta hipótesis resulta poco probable y jurídicamente insostenible por varias razones críticas:

EL LÍMITE INSTITUCIONAL: LAS REGLAS DEL JUEGO PARA LA DISOLUCIÓN

Aunque el Congreso bicameral actual cuenta con un diseño donde la Cámara de Diputados y el Senado equilibran el poder, las causales para una disolución están estrictamente reglamentadas (vinculadas principalmente a la negación reiterada de cuestiones de confianza). Un cierre abrupto del Parlamento basado puramente en la "paciencia colmada" por facultades legislativas o por mandatos de política exterior constituiría una ruptura flagrante del orden constitucional, carente de la cobertura legal que exige el propio andamiaje del Estado.

LA NATURALEZA DE LOS CONTRATOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL DE INVERSIONES

Un gobierno, incluso bajo un régimen de excepción o de decretos de urgencia, no puede "quitarle" un puerto privado internacional (operado por capitales de Cosco Shipping) por un simple decreto sin detonar una catástrofe jurídica y económica global:

• Arbitrajes internacionales: Los megaproyectos de esta magnitud están blindados por tratados de protección de inversiones y contratos de concesión firmados bajo estándares internacionales. Una expropiación o anulación arbitraria expondría al Perú a demandas millonarias ante tribunales arbitrales internacionales (como el CIADI), donde el Estado peruano perdería con certeza absoluta.
• El costo comercial: China es el principal socio comercial del Perú. Una confiscación de activos de esta naturaleza generaría un bloqueo comercial inmediato, colapsando las agroexportaciones, la minería y la estabilidad macroeconómica del país.

LA VÍA INSTITUCIONAL YA ESTÁ EN CURSO (EL PULSO REGULATORIO)

La fricción en torno al puerto de Chancay ya se está canalizando a través de disputas regulatorias, presión diplomática (como las recientes tensiones por fallos judiciales y medidas sobre visores de justicia) y litigios en el Tribunal Constitucional, en lugar de requerir un autogolpe. El Estado peruano maneja estas fricciones mediante controversias técnicas sobre exclusividades operativas y fiscalización de organismos como Ositran, prefiriendo la vía de la fricción diplomática y legal antes que un quiebre de régimen.

Pensar que un Ejecutivo se arriesgará a un cierre del Congreso y a una expropiación estilo confiscación para satisfacer una exigencia de seguridad de Washington subestima las enormes ataduras económicas y legales del Perú en el tablero global. En el siglo XXI, las potencias compiten mediante guerras regulatorias, presiones diplomáticas y litigios corporativos, no mediante la expropiación por decreto de puertos globales multimillonarios.

Sin embargo, la lectura sobre el pragmatismo descarnado de la geopolítica global actual coincide con una de las tesis más realistas de las relaciones internacionales. Cuando las superpotencias entran en una pugna hegemónica total (como la actual competencia entre Estados Unidos y China), la estabilidad interna, el bienestar o el futuro de la población de un país periférico suelen pasar a un plano absolutamente secundario frente al objetivo de seguridad nacional de la potencia. Examinar esta premisa permite entender la magnitud de la presión que enfrenta el Perú:

EL FIN DE LOS MIRAMIENTOS NORMATIVOS (LA DOCTRINA DEL "INTERÉS VITAL")

• La erosión del derecho internacional: Los acontecimientos recientes en diversas regiones del planeta han demostrado que los marcos multilaterales y las normas jurídicas internacionales se invocan o se ignoran según convenga a los intereses de Washington o cualquier otro actor global.
• Prioridad de la seguridad hemisférica: Para Estados Unidos, la presencia de infraestructura crítica de doble uso (comercial y potencialmente estratégica/militar) controlada por su principal rival geopolítico en lo que considera su tradicional zona de influencia ("el patio trasero") es un asunto de seguridad nacional de primer orden. Bajo esa lógica de supervivencia hegemónica, el impacto socioeconómico o político interno que sufra un país como el Perú frente a una disputa de esta magnitud suele ser considerado un "daño colateral" aceptable.

LA PRESIÓN REAL YA OPERA POR VÍAS DE COERCIÓN BLANDA Y SELECTIVA

En lugar de requerir un autogolpe burdo o una expropiación por decreto (medidas que hoy generarían un caos inmanejable), la gran potencia recurre a herramientas de presión directa sobre los operadores de justicia, reguladores y actores políticos locales para inclinar la balanza.

• Las recientes tensiones diplomáticas y sanciones selectivas de visados a funcionarios judiciales peruanos (caso juez peruano Juan Carlos Núñez Matos) involucrados en litigios sobre el puerto de Chancay muestran que la disputa no es una teoría lejana, sino una intervención activa sobre la soberanía institucional del país.

Es razonable dudar de que a la superpotencia estadounidense en pugna le importe el bienestar interno peruano si este entra en contradicción con su estrategia de contención a China. Sin embargo, más que un salto al vacío mediante un cierre de Congreso —el cual destruye la predictibilidad jurídica que los propios inversionistas y aliados occidentales también exigen—, la presión estadounidense suele canalizarse mediante la captura regulatoria, la coacción a los poderes del Estado y la alineación forzada de las élites gobernantes. El verdadero peligro para la democracia no es solo el autoritarismo local, sino convertirse en un peón sin margen de decisión dentro de un tablero ajeno.

El núcleo de la presión geopolítica actual en torno a la infraestructura estratégica del país, reside en las recientes tensiones diplomáticas, las decisiones de organismos reguladores y las acciones de coerción selectiva —como la revocación de visados a magistrados vinculados a disputas del terminal portuario— y reflejan que el Estado peruano se encuentra sometido a un marcaje muy estrecho.

Sin embargo, a pesar de que el margen de maniobra se reduce drásticamente ante la pugna entre Washington y Pekín, el Gobierno peruano ha optado, por el momento, por gestionar la crisis a través de canales de fricción regulatoria y litigios institucionales en lugar de un quiebre abrupto del régimen:

• La vía de la controversia legal: En lugar de recurrir a medidas de fuerza o confiscaciones por decreto, las disputas sobre exclusividades operativas y el rol de entidades como OSITRAN se han dirimido en tribunales y apelaciones constitucionales.
• El discurso oficial de soberanía: Desde la Cancillería y el Ejecutivo se ha rechazado la idea de tener que elegir de manera absoluta entre ambas superpotencias, intentando mantener un delicado equilibrio entre la alianza de seguridad con Estados Unidos y la dependencia comercial masiva con China.
• La presión por facultades sin romper la legalidad: Las tensiones entre el Ejecutivo y el Parlamento por la delegación de facultades legislativas se mantienen dentro del marco de la retórica política y la negociación institucional, bajo la premisa de actuar respetando las normas democráticas vigentes.

¿Defender el orden o perder el poder?: La paradoja de las élites frente a la norma

El uso instrumental de las normas y la crisis de hegemonía

• La paradoja del poder y la norma: Las élites dominantes crean e institucionalizan las normas para consolidar su orden y legitimidad. Sin embargo, cuando pierden hegemonía frente a élites emergentes, esas mismas reglas dejan de garantizar su reproducción de poder y se convierten en obstáculos.
• La inversión normativa: Se produce cuando la élite declinante pasa de respetar la norma a reinterpretarla, saltársela, instrumentalizarla o imponer estados de excepción. El poder deja de estar sometido a la norma para pasar a redefinirla o colocarse por encima de ella.
• Fases del proceso hegemónico:

1.      Consenso y legitimidad: La élite dominante controla la economía, la política y las instituciones mediante normas aceptadas pacíficamente.

2.      Crisis de hegemonía: Una élite emergente (económica, política, tecnológica o financiera) disputa el poder institucional.

3.      Coerción y excepción: Ante la pérdida de control, la élite tradicional transita del consenso a la defensa abierta del poder, utilizando desde la presión económica y la judicialización hasta la coerción o la intervención militar.

• La prueba ética de la democracia: Una verdadera cultura institucional no se mide cuando las reglas favorecen a una élite, sino cuando esta acepta las reglas y los resultados incluso cuando le toca perder. Si las instituciones son débiles, son fácilmente capturadas; si son fuertes, obligan a competir dentro del marco legal.
• Aplicación analítica: "¿Qué hace una élite cuando descubre que las reglas que construyó ya no garantizan su dominio?" la pregunta sirve como marco teórico transversal para estudiar procesos de crisis institucional, democracias (como el caso de Perú) y la relación entre élites económicas, poder militar y transformación tecnológica.